Qu’en est-il du « modèle sportif européen », 25 ans après l’arrêt Bosman ?

Colin MIEGE, président du comité scientifique de Sport et Citoyenneté

L’idée qu’il existe un « modèle européen du sport », au-delà de la disparité des organisations nationales observées dans les différents pays, a été développée dans un document de consultation publié par la Commission européenne en 1998. Ce document doit être resitué dans le courant de réflexion consécutif à l’arrêt Bosman rendu en décembre 1995, qui avait secoué le mouvement sportif international et troublé de multiples autorités publiques du sport. Dans la mesure où le fameux arrêt rendu par la Cour de justice européenne mettait en cause l’étendue du pouvoir de régulation des fédérations sportives internationales, certains craignaient aussi qu’il ne sape les fondements traditionnels de l’organisation du sport en Europe. D’où le sentiment que le modèle sportif européen devait être identifié, pour être mieux défendu.

Quel modèle sportif en Europe ?

Le document édité par la Commission partait d’abord du constat que tous les sports sont organisés selon une structure pyramidale, dont la base est formée des multiples associations sportives enracinées localement. Viennent au-dessus les fédérations nationales, qui fédèrent à fois les clubs mais aussi les échelons départementaux et/ou régionaux, qui sont elles-mêmes affiliées à une fédération internationale. À ce titre, elles sont chargées de l’organisation et de la promotion de leur discipline sur le territoire national, ainsi que de sa représentation sur le plan international. Elles mettent en place les championnats nationaux à l’issue desquels sont délivrés les titres officiels, et exercent un rôle de régulation, en disposant du pouvoir d’infliger à leurs membres affiliés des sanctions disciplinaires. Ces fédérations sont dans une situation de monopole, car il n’existe qu’une organisation par pays chargée de représenter et de gérer une discipline sportive donnée. Le sommet de la pyramide est constitué des fédérations sportives internationales, instances suprêmes de direction et de régulation pour chaque discipline.

Ce tableau se complète avec le Comité international olympique, instance représentée dans chaque pays par un comité national olympique (CNO), dont le rôle peut varier selon les cas, de simple vecteur de l’Olympisme jusqu’à celui de confédération nationale pour l’ensemble des disciplines sportives. Les CNO de l’Europe continentale sont rassemblés au sein de l’association des Comités olympiques européens (COE).

La structure pyramidale ainsi formée fonctionne selon un double principe de hiérarchie entre le sommet et la base, et de participation, avec l’adhésion des membres à des règles d’organisation et la possibilité d’élire les instances dirigeantes.

Promotion/relégation : un mode de fonctionnement caractéristique

Ce système se justifie par la nécessité d’organiser des compétitions à tous les niveaux suivant des règles uniformes, et repose sur le principe de la possible promotion des compétiteurs (athlètes ou équipes) au niveau supérieur par qualifications successives, ou à l’inverse de leur relégation au niveau inférieur en cas d’échec. Ce mode de fonctionnement constitue une caractéristique essentielle, qui distingue les compétitions ouvertes des championnats fermés, tels qu’ils existent notamment aux États Unis. Lors des rencontres sportives, les compétiteurs représentent le territoire dont ils sont issus, et leurs exploits comme leurs défaites contribuent à développer le sentiment d’appartenance à une collectivité, encore très présent en Europe.

Le système repose aussi sur un principe de solidarité entre le sport professionnel et le sport amateur, ainsi qu’entre les composantes les plus riches et les moins bien dotées.

Enfin, le modèle fonctionne grâce à un encadrement bénévole omniprésent, qui peut s’exprimer de façon variable selon les traditions culturelles de chaque pays, et qui fait que le club sportif reste un lieu privilégié pour l’initiation et la pratique sportive amateur du plus grand nombre.

Des évolutions qui affectent le modèle

Le document édité par la Commission en 1998 soulignait déjà que le modèle traditionnel d’organisation du sport en Europe a connu des changements majeurs à partir des années 1980, qui ont entraîné l’annexion progressive de sa composante de haut niveau à des intérêts commerciaux, et sa redéfinition autour du sport-spectacle. La première étape de cette évolution a été franchie avec la décision prise par le CIO d’abolir la distinction entre sport amateur et sport professionnel aux Jeux Olympiques, et d’autoriser le parrainage des Jeux par de grandes sociétés commerciales, devenues d’indispensables « partenaires ». L’étape suivante a été marquée par le bouleversement du paysage audiovisuel, qui a engendré une vive concurrence pour l’acquisition des droits de retransmission des principales compétitions sportives et une augmentation spectaculaire de leurs montants, dont ont bénéficié les fédérations internationales dans les sports les plus médiatiques.

Les fédérations, qui exercent traditionnellement une fonction de régulation, sont devenues également des négociateurs de droits de télévision, désormais source principale de financement du sport professionnel. A cet égard, la Commission européenne posait déjà en 1998 la question de savoir « si les fédérations peuvent être à la fois des organes de régulation et des entités commerciales ».

Des menaces diverses, qui conduisent à la préservation de la spécificité du sport

Ces évolutions ont été perçues par certains comme autant de menaces pesant sur le modèle sportif européen.

Ainsi l’expansion des intérêts commerciaux a incité de façon récurrente certains représentants du sport professionnel à tenter de s’affranchir de la tutelle des fédérations, qui semblent écartelées entre l’encadrement traditionnel du sport amateur et la gestion d’un sport professionnel qui tend à affirmer son indépendance.

On a pu aussi relier un certain effritement du bénévolat observé dans la plupart des pays européens à ces évolutions, et redouter un affaiblissement du modèle sportif associatif.

L’autre menace a semblé venir du droit européen lui-même, en particulier dans l’application de ses règles de libre circulation des personnes et des biens, et de libre concurrence, qui a semblé dans un premier temps largement antinomique avec les règles édictées par les organisations sportives.

Dans ce contexte quelque peu anxiogène, et sous la pression d’une partie du mouvement sportif, la Commission européenne a soutenu la notion de « spécificité du sport » devant être prise en considération dans l’application des politiques communes. Ainsi la déclaration du Conseil relative « aux caractéristiques spécifiques du sport et à ses fonctions sociales en Europe devant être prises en compte dans la mise en œuvre des politiques communes » qui accompagne le traité de Nice de décembre 2000 a été adoptée après que la Commission lui ait remis l’année précédente un rapport  établi « dans l’optique de la sauvegarde des structures sportives actuelles et du maintien de la fonction sociale du sport au sein de l’Union européenne ». Dans cette déclaration de 2000 au caractère politique affirmé, la préservation du modèle sportif européen et la prise en compte des spécificités du sport étaient sous-jacentes, en tout cas aux yeux du mouvement sportif.

Selon la Commission, la spécificité du sport tient à ses fonctions sociales, éducatives, de santé et culturelles. Comme on le sait, cette notion, dont les contours exacts n’ont jamais été vraiment clarifiés, a fini par être intégrée dans l’article 165 du traité de Lisbonne en 2007, lequel dispose notamment que « l’Union tient compte des spécificités du sport, de ses structures fondées sur le volontariat ainsi que de sa fonction sociale et éducative ». Il lui incombe aussi de « développer la dimension européenne du sport », ce qui laisse apparaître en filigrane la notion de modèle européen du sport..

Une notion reprise à son compte par le Conseil de l’Europe

En 2008, l’Assemblé parlementaire du Conseil de l’Europe a adopté pour sa part une résolution sur « la nécessité de préserver le modèle sportif européen », qui reprend largement l’argumentaire déployé par la Commission, au moment même où celle-ci semblait prendre ses distances avec la notion dans son Livre blanc sur le sport publié en juillet 2007.

L’Assemblée affirme ainsi que « le modèle européen n’est ni homogène, ni parfait, mais il est profondément ancré dans la 

société civile européenne et traduit l’attitude européenne à l’égard des valeurs du sport. Il s’agit d’un modèle démocratique servant à garantir que le sport reste ouvert à tous » (point 2). Elle reconnaît qu’il est fondé sur les principes de « solidarité financière et d’ouverture des compétions (promotion et relégation, opportunités pour tous » (point 3), avant de faire le lien avec la nature spécifique du sport, « qui remplit d’importantes fonctions sociales, éducatives et culturelles », et de souligner que « la solidarité entre les différents niveaux de sport (notamment entre les professionnels et les amateurs) est un aspect essentiel du modèle sportif européen » (point 4).

La doxa sur l’existence d’un modèle sportif a pu sembler partagée un temps par les deux instances européennes, ou à tout le moins la prise de conscience de l’apport historique du sport à l’identité européenne et de la richesse de ses multiples fonctions sociales, qui a suscité une réflexion pour tenter de préserver ses structures traditionnelles qui semblaient menacées. Mais l’Union européenne n’a pas tardé à prendre quelque distance avec la notion de modèle.

Une notion contestée

Le concept de « modèle sportif européen » semble être remis en cause par la Commission européenne elle-même.

Le document de travail accompagnant le Livre blanc sur le sport publié en juillet 2007 par la Commission européenne indique « qu’il convient de reconnaître que toute tentative de définition précise du modèle sportif européen atteint rapidement ses limites ». Certaines de ses caractéristiques telles que le système de compétions ouvertes reposant sur la promotion et la relégation se limitent en fait aux sports d’équipe. Et même pour ces sports, le système des licences vient souvent en atténuer les effets. Il existe par ailleurs en Europe des systèmes de compétition partiellement ou entièrement fermés, « ce qui réduit considérablement l’importante de la structure pyramidale pour l’organisation des compétitions ». La Commission souligne aussi que certains sports comme le golf ou le tennis ont une organisation qui leur est propre. Enfin les éléments constitutifs d’un modèle européen unique se retrouvent de fait dans bien d’autres régions du monde. Pour achever la démonstration, elle ajoute que les nouvelles tendances communes à la majorité des États membres, telles que la commercialisation croissante, la stagnation du nombre de bénévoles ou l’apparition de nouveaux intervenants, « mettent en péril la vision traditionnelle d’un modèle européen du sport unifié ». Ces points ont été repris pour l’essentiel dans la communication sur la dimension européenne du sport formulée par la Commission en 2011. Comment y croire encore, alors que nombre de commentateurs manifestent pour leur part un certain scepticisme à l’égard de la notion ?

Scepticisme de la part de la doctrine

Au niveau des structures nationales, on observe une grande diversité d’organisations. Chaque système national, constitué d’une administration gouvernementale et d’une confédération sportive, présente des caractéristiques qui lui sont propres. Cette grande hétérogénéité rend délicate toute tentative de dégager des facteurs d’unité et d’établir une typologie des institutions sportives en Europe. Il existe cependant un clivage marqué entre les pays de l’Europe du nord, attachés à une conception plus libérale de la société, et ceux du sud de l’Europe qui se distinguent par une intervention plus poussée de l’État dans le domaine du sport. Le taux de pratique sportive varie aussi considérablement entre le nord et le sud, comme l’ont établi les enquêtes Eurobaromètre conduites par les services de la Commission. Si le modèle européen du sport existe et peut constituer un facteur d’unité, il est aussi caractérisé par sa diversité et se décline en une multiplicité de sous-modèles selon les pays. Ces constats, qui s’appliquent aux vingt-sept États membres de l’Union européenne, valent aussi pour l’ensemble des quarante-sept pays regroupés au sein du Conseil de l’Europe[1].

D’autres experts ont formulé de multiples réserves à l’égard du concept de modèle sportif européen. On ne mentionnera que l’une des analyses les plus récentes, qui souligne que l’arrivée de nouveaux partenaires commerciaux a rendu le modèle plus complexe, tandis que le rôle des fédérations sportives internationale a considérablement évolué au tournant du XXe siècle[2]. Allant plus loin, la bonne gouvernance de ces fédérations, dont l’organisation interne semble rigide, est questionnée, tout comme l’opacité des exécutifs ainsi que l’absence de participation et de contrôles démocratiques[3]. L’une des allégations récurrentes est que certaines fédérations internationales utilisent leurs pouvoirs de régulation pour couvrir la promotion de leurs intérêts commerciaux, et dissuader d’éventuels concurrents[4]. L’ouverture du modèle européen, opposée à la fermeture du modèle nord-américain est aussi contesté, du fait des restrictions de toutes sortes discrètement mises en place par les fédérations. Enfin, les auteurs soulignent la faible efficacité des mécanismes de redistribution censés justifier le modèle.

Le modèle sportif européen : un mythe qui doit perdurer ?

À l’issue de cette rapide revue, il semble assez clair que la notion de modèle sportif européen a perdu une grande partie de sa consistance depuis son introduction à la fin des années 1990, et qu’elle relève autant du mythe que de la réalité. Il en va sans doute de même pour la notion de spécificité du sport qui lui est souvent associée, même si celle-ci a reçu une consécration avec son inscription dans le Traité.

Est-ce pour autant une raison suffisante pour disqualifier ces notions au nom du réalisme, ou plus prosaïquement par le fait qu’elles semblent faire l’objet d’un lobbying appuyé d’une partie du mouvement sportif qui, sous couvert de promotion de valeurs traditionnelles, s’efforce de préserver des intérêts économiques et une situation de monopole qui peuvent être remis en cause par le droit européen de la concurrence?[5]

 La réponse ne peut être que mesurée. En effet, l’Europe a besoin de mythes et de credos pour pouvoir avancer dans sa construction. Encore faut-il qu’elle veille à ce que les discordances entre la vision quelque peu idéalisée du modèle sportif européen et la réalité du comportement des instances sportives internationales ne soient pas trop criantes. D’où la nécessité de continuer à exercer son pouvoir de régulation avec les outils qui lui sont propres, comme elle a pu le faire dans le passé, tout en respectant l’autonomie des organisations sportives.

D’autre part, la notion de modèle sportif européen comporte un important volet immatériel, attaché aux valeurs humanistes du sport, qui est éminemment respectable, et qui mérite d’être conforté. On saluera ici l’œuvre pionnière du Conseil de l’Europe, qui a été la première instance à contribuer à la constitution d’un corps de doctrine européen du sport, fondé sur l’ouverture, l’absence de discrimination et l’intégration. Ce corpus est inscrit pour l’essentiel dans la Charte européenne du sport, en cours de révision, qui mérite d’être mieux connue et davantage mise en application. Là réside sans doute un modèle européen exportable, ou des lignes directrices susceptibles de remédier aux nombreuses dérives que notre époque inflige à l’idéal sportif.

[1]      Voir notamment sur ce sujet MIEGE C., Les organisations sportives et l’Europe, INSEP, 2000 et Sport et droit européen, l’Harmattan, 2017. Voir aussi SPORT ET CITOYENNETE, L’organisation du sport dans les États membres de l’Union européenne, 2013.

[2]      CATTANEO A. et PARRISH R., European Union, Juin 2020, Edge Hill university. p. 15 à 57.

[3]      Cette préoccupation est largement partagée par l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, qui l’a très nettement exprimée notamment dans sa résolution de janvier 2018, Vers un cadre pour une gouvernance sportive moderne, Résol. 2199(2018).

[4]      On mentionnera à cet égard les décisions prononcées par la Commission à l’égard de la fédération internationale automobile (FIA) en 1999-2000 pour abus de position dominante, qui ont contraint celle-ci à reconfigurer en profondeur ses règlements et son organisation interne.

[5]     On trouvera une parfaite illustration de la contestation de ces intérêts économiques dans la décision rendue par le tribunal de l’Union le 20 décembre 2020 à l’encontre des règles d’éligibilité édictée par l’Union internationale de patinage (ISU, aff. T-93/18).