Moderniser la gouvernance publique du sport

16 août 2012

Colin Miège

Co-directeur du comité scientifique, Sport et Citoyenneté

Administrateur civil au Ministère de l’Intérieur.

Réflexion parue sur le site de notre partenaire Le Monde.fr

L’organisation et le développement du sport reposent à la fois sur l’intervention de l’Etat et sur l’action du mouvement sportif, qui s’inscrit dans un cadre associatif. Cette implication conjointe s’effectue sous la bannière de l’intérêt général. Ainsi le Code du sport rappelle que « la promotion et le développement des activités physiques et sportives pour tous (…) sont d’intérêt général ». Ceci résulte de leur rôle éducatif et social, ces activités physiques et sportives constituant « un élément important de l’éducation, de la culture, de l’intégration, et de la vie sociale. Elles contribuent notamment à la lutte contre l’échec scolaire et à la réduction des inégalités sociales et culturelles, ainsi qu’à la santé » (article 1er).

Selon la loi sur le sport, pouvoirs publics et structures privées sont étroitement associés à la poursuite de cette mission: « L’Etat, les collectivités territoriales et leurs groupements, les associations, les fédérations sportives, les entreprises et leurs structures sociales contribuent à la promotion et au développement des activités sportives. L’Etat et les associations et fédérations sportives assurent le développement du sport de haut niveau, avec le concours des collectivités territoriales, de leurs groupements et des entreprises intéressées ». Derrière cette formulation complexe, on retiendra que l’Etat comme le mouvement sportif exercent un rôle majeur, et que leurs responsabilités respectives sont souvent imbriquées.

L’originalité du « modèle français » est de considérer que le développement du sport est une mission de service public, et d’y associer les fédérations sportives qu’il aura a préalablement agréées. L’agrément et la délégation de pouvoir qui la complète sont délivrés sous réserve que les fédérations et les groupements sportifs remplissent un certain nombre de conditions, notamment quant à leurs statuts, qui doivent inclure des « dispositions obligatoires ». Cette construction juridique confère un rôle central à l’Etat, car elle permet au ministre chargé des sports d’exercer une tutelle sur le fonctionnement des fédérations, tandis que les conventions d’objectifs qu’il établit avec elles lui donnent la possibilité d’orienter leur action, tout en leur attribuant des subventions.

Ce mode d’organisation, qui a longtemps fait l’objet d’un consensus au delà des politiques successives, est aujourd’hui remis en cause, car il ne paraît plus en phase avec la réalité, du fait de la réduction du rôle de l’Etat, des progrès de la décentralisation et du poids accru des intérêts économiques dans le sport. Même s’il ne constitue qu’un épiphénomène, le fiasco de l’équipe de France enregistré lors du dernier Championnat du monde de football en a accentué la perception.

Si le service public du sport est appelé à perdurer, il doit voir ses contours redessiné en fonction des enjeux de notre société. Quant aux modes d’action étatiques, ils devraient cesser d’être exorbitants du droit commun, pour s’apparenter davantage à ce qui se pratique ailleurs en Europe. La singularité de la délégation ministérielle accordée aux fédérations sportives, maintes fois soulignée, confine à présent à l’anachronisme. Il ne s’agit pas pour autant de priver l’Etat de sa capacité de régulation dans le domaine du sport, car elle reste nécessaire, mais d’en moderniser l’exercice. Enfin il conviendrait de redéfinir le rôle des collectivités locales, dont les interventions n’ont cessé de croître sans que les textes relatifs à la décentralisation n’entérinent cette réalité.

Redéfinir l’intérêt général et la mission de service public attachés au sport

Lors des Etats généraux du sport en 2002, les principes fondamentaux de l’organisation du sport ont été réaffirmés: « maintien de l’unité du sport et de la nécessaire solidarité entre le sport amateur et le sport professionnel, soutien au socle associatif sur lequel s’appuie le sport français, et constante exigence de préservation de l’éthique sportive ». L’Etat s’était aussi engagé à conduire un ensemble de réformes destinées à moderniser « l’encadrement juridique du sport français, en permettant aux fédérations sportives de s’ouvrir sur leur environnement social et économique et aux clubs professionnels français de disposer de nouvelles marges de développement pour accroître leur compétitivité ». Sans dénier la portée des évolutions législatives réalisées depuis lors, on notera que l’accent a surtout été mis sur la levée des obstacles susceptibles d’entraver la compétitivité du sport national, et sur la lise en conformité de la loi française avec le droit communautaire, accentuant de fait la libéralisation du secteur sportif professionnel. Plus fondamentalement, la portée de l’intérêt général et le périmètre du service public du sport n’ont pas été redéfinis ni même précisés, alors que, si l’on s’en tient au Code du sport, ces notions restent des plus imprécises. Il conviendrait d’insister à présent davantage sur le nécessaire développement de l’activité physique comme facteur de santé, compte-tenu de la progression préoccupante du surpoids et de l’obésité au sein de la population, notamment chez les jeunes, conséquence d’un mode de vie sédentaire. La loi ne pouvant tout traiter, il serait opportun d’affirmer dans un document d’orientation les nouvelles priorités des pouvoirs publics dans le domaine des APS, en distinguant les responsabilités, qui peuvent le cas échéant être partagées. L’Etat doit notamment être le garant des fonctions sociales et éducatives du sport, de l’insertion par les APS, autant de fonctions le plus souvent considérées comme périphériques par un mouvement sportif dont la vocation première reste l’organisation du sport sur une base essentiellement compétitive. Il incombe aussi à l’Etat de veiller à la promotion de l’éducation physique en milieu scolaire sur des fondements rénovés, et d’améliorer la coopération entre le monde de l’éducation et celui du sport. Il devrait poursuivre les mesures en faveur du bénévolat, tout en évitant de le bureaucratiser. S’agissant du sport professionnel, l’Etat pourrait ne plus conserver qu’une mission de contrôle du respect de la légalité dans un secteur d’activités qui ne relève pas de l’intérêt général stricto sensu.

Normaliser les relations entre l’Etat et le mouvement sportif

La loi sur le sport affirme la tutelle de l’Etat sur les fédérations sportives, tout en indiquant de façon antinomique « qu’elles exercent leur activité en toute indépendance ». Comme l’a souligné la Cour des comptes en 2004, le statut associatif des fédérations sportives implique une autonomie qui fait obstacle à l’exercice d’une véritable tutelle. De plus, le mode français d’organisation confine à une forme d’interventionnisme étatique qui n’a quasiment plus d’équivalent parmi les Etats membres de l’Union. De ce fait, il peut prêter à critique au regard des préconisations de l’Union européenne, mais aussi du Conseil de l’Europe, sans parler des revendications récurrentes du mouvement sportif international quant au respect de son autonomie.

Il convient de s’interroger en particulier sur la pertinence du maintien de la délégation ministérielle, fiction juridique permettant à l’Etat d’assurer une tutelle largement formelle sur les fédérations délégataires. Sa suppression ne changerait quasiment rien à la réalité du fonctionnement et des missions des fédérations dites « dirigeantes », qui tirent avant tout leur reconnaissance et leur capacités de la fédération internationale à laquelle elles sont rattachées. Un agrément « spécifique » pourrait la remplacer, incluant les aspects juridiques méritant d’être conservés. Les procédures de droit commun éprouvées que constituent l’agrément et la contractualisation sur des objectifs d’intérêt général devraient constituer la norme des rapports entre l’Etat et les fédérations. Une telle réforme contribuerait à gommer les aspects par trop spécifiques du modèle français; elle pourrait logiquement s’accompagner d’échanges accrus avec des fédérations internationales, notamment via l’Union européenne qui s’est enfin dotée avec le traité de Lisbonne d’une compétence en matière sportive.

Préciser les rôles respectifs de l’Etat et des collectivités territoriales

A l’issue des phases successives de décentralisation, les collectivités territoriales occupent une place essentielle dans le fonctionnement du sport. Leur part dans son financement public n’a cessé de progresser pour devenir très supérieure à celle de l’Etat, notamment au titre des équipements sportifs (10,2 milliards d’euros en 2007, soit 76 % des dépenses, contre 24 % pour l’Etat). Dans ce contexte, les compétences attribuées aux collectivités locales dans le domaine du sport s’avèrent marginales, et on peut admettre que les lois de décentralisation ont « oublié le sport ».

En réalité, la clause de compétence générale dont les régions, départements et communes ont disposé à ce jour leur permet de légitimer une intervention dans le champ sportif, dès lors que la notion d’intérêt local est en jeu. En pratique, les collectivités locales mènent des politiques sportives qui dépendent aussi bien de leur niveau de ressources, de leur intérêt variable pour le sport que de toute autre considération, s’agissant d’une compétence essentiellement facultative. Cette situation induit de grandes disparités dans l’offre territoriale de services liés au sport. En outre, l’articulation de l’action des collectivités territoriales avec celle de l’Etat n’est guère organisée. En tout état de cause, l’intégration des services déconcentrés du ministère des sports au sein des directions interministérielles de la cohésion sociale au niveau départemental, et leur regroupement au sein de directions plus larges au niveau régional (DRJSCS), résultant de la RGPP et de la Réforme de l’administration territoriale de l’Etat modifient sensiblement les capacités d’action étatiques, d’autant que cette rationalisation est assortie d’une forte réduction des moyens d’intervention. Cette évolution impose un recentrage drastique des priorités assignées aux services territoriaux, et sans doute une redistribution des missions.

Le mouvement sportif, après s’être inquiété de la possible suppression de la clause générale de compétence des collectivités locales dans le domaine du sport, a reçu des assurances quant à son maintien. Ne serait-il pas envisageable d’acter le rôle important des collectivités territoriales, en conférant un caractère obligatoire à leurs compétences dans ce domaine, tout en les spécialisant, dans le but d’éviter le mélange des responsabilités et la dispersion des politiques menées localement ?

La modernisation de la gouvernance publique du sport implique d’abord une redéfinition de l’intérêt général attaché à son développement, à partir de priorités identifiées au plus près des attentes des populations et de l’intérêt social. Leur mise en œuvre devrait faire l’objet d’une remise à plat, tenant compte de la réforme de l’Etat, du rôle effectif des collectivités territoriales et de l’aspiration du mouvement sportif à une autonomie plus effective.